Paises en quiebra
Interesante documentos sobre los problemas que sufren algunos paises al borde del colapso. Seguramente tendreis dificultades para ver las imagenes, pero el texto está completa y merece la pena. Lo ha publicado Foreign Policy Edición española
Casi 2.000 millones de seres humanos viven en países que están cerca del colapso. En el primer Índice anual de Estados fallidos, FP y el Fondo por la Paz clasifican los países al borde de la ruina.
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El secretario general de Naciones Unidas, Kofi Annan, ha advertido de que "ignorar a los Estados fallidos crea problemas que, en ocasiones, se vuelven contra nosotros". El presidente francés, Jacques Chirac, ha hablado de "la amenaza que suponen los países fracasados para el equilibrio mundial". Antes, a los dirigentes internacionales les preocupaba la acumulación de poder. Ahora, les inquieta su ausencia. Los Estados fallidos han vivido una odisea extraordinaria que les ha llevado desde la periferia hasta el centro de la política mundial. Durante la guerra fría, el fracaso de los Estados se juzgaba a través del prisma del conflicto entre las potencias y no solía considerarse un peligro en sí. En los 90, los Estados frágiles eran competencia de organizaciones humanitarias y activistas de los derechos humanos, aunque empezaron a llamar la atención de la única superpotencia, EE UU, que encabezó intervenciones en Somalia, Haití, Bosnia y Kosovo.
Sin embargo, para los llamados realistas en materia de política exterior, estos países y los problemas que suscitaban eran una mera distracción de los aspectos más serios de la geopolítica. Ahora da la impresión de que les importan a todo el mundo. Las peligrosas exportaciones de los Estados débiles -terroristas internacionales, capos del narcotráfico, arsenales de armas- son tema de interminable discusión y preocupación. Sin embargo, sigue habiendo incertidumbre sobre la definición y la dimensión del problema. ¿Cómo se sabe que un país es un Estado fallido? Por supuesto, un gobierno que ha perdido el control de su territorio o el monopolio del uso legítimo de la fuerza se ha ganado la etiqueta. Pero el fracaso puede tener rasgos más sutiles. Por ejemplo, algunos regímenes carecen de la autoridad para tomar decisiones colectivas o de la capacidad necesaria para garantizar los servicios públicos. En otros países, la población vive por completo del mercado negro, no paga los impuestos o practica la desobediencia civil a gran escala. La intervención externa puede ser tanto un síntoma como un desencadenante del derrumbamiento de una nación. Un Estado fallido puede verse sometido a restricciones involuntarias de su soberanía -por ejemplo, sanciones políticas o económicas-, a la presencia de tropas extranjeras en su territorio o tal vez a otras limitaciones militares como zonas de exclusión aérea.
¿Cuántas naciones corren el grave riesgo de hundimiento? El Banco Mundial ha identificado alrededor de treinta "países de rentas bajas que viven bajo presión", y el Departamento Británico de Desarrollo Internacional ha catalogado 46 Estados frágiles en situación preocupante. Un informe encargado por la CIA fija el número de Estados fallidos en 20.
Los ‘Estados débiles’ se encuentran sobre todo en África, pero también están en Asia, Europa del Este, América Latina y Oriente Medio
Con el fin de presentar una imagen más exacta del alcance y las implicaciones del problema, el Fondo para la Paz -una organización independiente norteamericana- y FOREIGN POLICY han elaborado una lista mundial de Estados débiles y fallidos. En función de 12 indicadores sociales, económicos, políticos y militares, hemos clasificado 60 países por orden de vulnerabilidad a un conflicto violento interno. El Fondo para la Paz calculó las puntuaciones en cada indicador utilizando un programa que analiza datos extraídos de decenas de miles de medios internacionales y locales en la segunda mitad de 2004 (para una explicación completa de las 12 categorías, véase www.fp-es.org o www.fundforpeace.org). El Índice resultante ofrece un perfil del nuevo desorden mundial en el siglo XXI, y demuestra que este problema es mucho más serio de lo que suele creerse. Alrededor de 2.000 millones de personas viven en países inseguros, con diversos grados de vulnerabilidad a una guerra civil generalizada. La inestabilidad que diagnostica el Índice tiene muchas facetas. En la República Democrática del Congo o Somalia el hundimiento es visible desde hace años y se manifiesta en conflictos armados, hambruna, brotes de enfermedades y oleadas de refugiados. En cambio, en otros casos la inestabilidad es más difícil de comprobar. Muchas veces, los elementos corrosivos no han emprendido aún hostilidades abiertas y las presiones bullen debajo de la superficie. En numerosos países del ranking existen grandes zonas de territorio al margen de la ley, pero no siempre están en clara rebelión contra las instituciones del Estado.
El conflicto puede estar concentrado en territorios locales que buscan la autonomía o la secesión (como en Filipinas y Rusia). En otros países, la inestabilidad consiste en luchas ocasionales, mafias del narcotráfico o caudillos que controlan amplias zonas (como en Afganistán, Colombia y Somalia). A veces, el derrumbe se produce de forma repentina, pero a menudo consiste en un deterioro lento e imparable de las instituciones sociales y políticas (Zimbabue y Guinea Conakry). Algunos países recién salidos de conflictos pueden estar mejorando, pero tienen peligro de retroceder (Sierra Leona y Angola). El Banco Mundial ha llegado a la conclusión de que, en el plazo de cinco años, la mitad de los países que salen de una guerra civil vuelven a caer en ella, en una espiral de bajada en picado (Haití y Liberia).
Los 10 Estados en mayor situación de riesgo dentro de esta clasificación han dado ya claras muestras de hundimiento. Costa de Marfil, un país dividido por la mitad a causa de la guerra civil, es el más vulnerable a la desintegración; seguramente se desmoronaría por completo si se fueran las fuerzas de paz de la ONU. Le siguen la República Democrática del Congo, Sudán, Irak, Somalia, Sierra Leona, Chad, Yemen, Liberia y Haití. En el Índice se incluyen otros cuya inestabilidad no es tan evidente, como Bangladesh (17), Guatemala (31), Egipto (38), Arabia Saudí (45) y Rusia (59).
Los Estados débiles se encuentran sobre todo en África, pero también están en Asia, Europa del Este, Latinoamérica y Oriente Medio. Hace años que los expertos hablan de un "arco de inestabilidad", una expresión que empezó a usarse en los años 70 para designar una "media luna musulmana" que se extendía desde Afganistán hasta los istanes del sur de la antigua Unión Soviética. Nuestro estudio indica que es un concepto demasiado estrecho. La geografía de los Estados fallidos revela un territorio que va desde Moscú hasta México DF, mucho más amplio de lo que indicaría ese "arco" y que supera los límites del mundo islámico.
Esta clasificación no proporciona ninguna solución fácil para reforzar a los países al borde del abismo. Casi todo el mundo está de acuerdo en que las elecciones ayudan a reducir los conflictos. No obstante, si están manipuladas, se realizan en plenos combates o atraen a un número escaso de votantes, pueden resultar ineficaces o incluso perjudiciales para la estabilidad. La democracia electoral parece haber tenido poca influencia en la normalidad de países como Irak, Ruanda, Kenia, Venezuela, Nigeria e Indonesia.
¿Cuáles son las primeras señales de alarma de un Estado fallido? Entre los 12 indicadores que utilizamos, hay dos que aparecen constantemente en los primeros puestos. El desarrollo desigual es un rasgo común a casi todos, lo cual indica que el mal reparto de la riqueza en el interior del país -y no sólo la pobreza- aumenta la inestabilidad. También ocupan un lugar destacado la criminalización y la pérdida de legitimidad del Estado, que se produce cuando a sus instituciones se las considera corruptas, ilegales o ineficaces. En una situación así, es frecuente que la población traslade su lealtad a otros dirigentes: partidos de la oposición, caudillos, nacionalistas étnicos, personajes del clero o fuerzas rebeldes. Los factores demográficos, en especial los refugiados, las poblaciones desplazadas en el interior del país y la degradación ambiental también están presentes, así como las violaciones constantes de los derechos humanos. Identificar los indicios del derrumbamiento de un Estado es más fácil que elaborar soluciones, pero alertar de que un país tiene probabilidades de hundirse seguramente es un primer paso necesario.
La pesadilla nuclear
Para quienes están cerca del epicentro, el hundimiento de un Estado siempre es aterrador, y una pesadilla si tiene armamento nuclear. Cuatro países de nuestra lista son especialmente preocupantes por su capacidad o su ambición nuclear. Corea del Norte, un régimen aislado con una visión del mundo hostil, está en el puesto 13 de las naciones en peligro de derrumbarse. Pakistán, en el puesto 34, posee un arsenal considerable. Irán, al que EE UU acusa de estar buscando armas, está en el 57, aún en la zona de peligro. Rusia, con su inmenso arsenal, está en el 59. Si cualquiera de estos regímenes empieza a tambalearse, seguramente se producirá una carrera desesperada para salvaguardar este tipo de armas (o los elementos para su fabricación).
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La historia reciente nos ofrece un ejemplo perfecto de cómo asegurar estos arsenales. Los nuevos Estados de Ucrania, Bielorrusia y Kazajistán tenían armas atómicas en su territorio cuando se desintegró la URSS, en 1991. Después de intensas negociaciones, aceptaron cederlas y posteriormente se unieron al Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP). En total, Moscú recuperó aproximadamente 3.400 cabezas. Del mismo modo, Suráfrica renunció a todo su programa cuando el régimen del apartheid negoció la transición hacia la democracia, en 1989. Más tarde, el país se incorporó al TNP.
Las posibilidades de proteger las cabezas nucleares cuando se hunde un Estado dependen de cómo se produzca este proceso. Si la caída va acompañada de saqueos y disturbios generalizados, la tarea puede ser imposible. La presencia de grupos islámicos radicales en Pakistán hace que su arsenal preocupe especialmente. Incluso se ha dicho que el Pentágono dispone de planes de emergencia para salvaguardar las armas nucleares paquistaníes en caso de un golpe de Estado o un conflicto civil, pero los expertos reconocen que sería muy poco probable poder localizarlas rápidamente.
Fuera de foco
¿Qué ocurre cuando un Estado se derrumba y nadie se da cuenta? Esta pregunta no resulta tan absurda en muchas partes del mundo. Hemos comparado las puntuaciones del Índice con el número per cápita de reportajes escritos sobre los países. Irak deja muy atrás a las demás naciones en situación de riesgo: recibe cinco veces más atención que Afganistán y Bosnia. Los Estados en mayor situación de peligro, como Costa de Marfil, Somalia y la República Democrática del Congo, apenas aparecen en la prensa.
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Cuando caen los poderosos
Cuando se derrumba un Estado de gran tamaño todo el mundo se entera, y algunos vecinos desafortunados incluso pueden caer con él. Entre los países en la zona de peligro del Índice están Indonesia (242 millones de habitantes), Pakistán (162 millones), Rusia (143 millones) y Nigeria (129 millones). La República Democrática del Congo (60 millones) ya ha fracasado más de una vez en muchos aspectos, y se calcula que los conflictos y enfermedades resultantes han costado, como mínimo, tres millones de vidas. Las experiencias del Congo y la antigua Yugoslavia sugieren que un derrumbe de esta dimensión puede generar conflictos menores que crean malestar en la región y crisis humanas. El desmoronamiento del Congo se vio precipitado, en parte, por el caos de Ruanda, y motivó la intervención militar de siete países. Este conflicto, denominado "la primera guerra mundial de África", engendró la amenaza de que hubiera toda una región fallida. La desintegración de Yugoslavia, que, en comparación con otros Estados, era relativamente pequeña, desencadenó una huida de refugiados a Europa occidental y desestabilizó a varios países vecinos. Tuvieron que pasar tres años y más de 250.000 muertes hasta que las fuerzas de la OTAN, dirigidas por Estados Unidos, pudieron restablecer el orden.
La intervención externa para ayudar a un Estado fallido es más difícil cuando se trata de un país grande en plena agonía. Lo positivo es que, como hay tanto en juego, existen más probabilidades de que la comunidad internacional se comprometa en serio. Sin embargo, las necesidades logísticas y de tropas para cualquier intervención humanitaria o pacificadora pueden ser abrumadoras. El intento de establecer el orden en Irak (sólo 26 millones de habitantes) ha puesto a prueba los recursos del Ejército más poderoso del mundo
¿Combustible para el fracaso?
El descubrimiento de grandes reservas de petróleo y gas ha sido un tremendo impulso para muchas economías nacionales. ¿Pero ayuda verdaderamente el oro negro a tener un gobierno estable?
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Los politólogos han acuñado el término "petroestado" para calificar a un país que depende de los ingresos del petróleo y el gas, pero está lastrado por unas instituciones débiles, un sector público ineficaz y una enorme disparidad de poder y riqueza. Algunos expertos afirman que las grandes economías del crudo impiden muchas veces el desarrollo de instituciones estables y transparentes, un fenómeno llamado "la maldición de los recursos". José Ramos-Horta, ministro de Exteriores de Timor Oriental, ha expresado su preocupación porque su pequeño país no sea capaz de resistir las tentaciones que surgirán cuando empiece a explotar sus campos marinos de gas y petróleo con ayuda de Australia.
El Índice sugiere que numerosos Estados con estos recursos están en situación vulnerable. Irak, que alberga las segundas reservas de petróleo del mundo, es el cuarto país más frágil, aunque las causas de su estabilidad son muy variadas. Chad, que ha negociado un gran contrato de oleoductos con empresas privadas y el Banco Mundial, es el séptimo más indefenso. Venezuela, rico en petróleo y gobernado por el imprevisible Hugo Chávez, está en el puesto 21. No obstante, la mayoría de los países con abundancia energética están en la parte final de la lista, es decir, son vulnerables pero han conseguido crear y conservar cierta estabilidad. Son Estados -Arabia Saudí, Indonesia, Bahrein y Nigeria, entre otros- que han llenado sus arcas con el dinero del oro negro. Pero ese dinero puede tener un grave coste político.
La brecha continental
Siete de los 10 Estados más débiles están en África. Varios de ellos, como Liberia, la República Democrática del Congo y Sierra Leona, han sufrido guerras civiles a gran escala. Sudán padece lo que varios observadores han calificado de genocidio. ¿Está condenada África a ser el primer proveedor de Estados fallidos?
Hace 10 años había grandes esperanzas de que Suráfrica y Nigeria ayudaran a cubrir el vacío de buen gobierno en el continente. Hoy, esa esperanza ha disminuido. El presidente surafricano, Thabo Mbeki, acumula puntos con las compañías aéreas en sus intentos por resolver numerosas crisis africanas, pero, a menudo, sus intervenciones carecen de seguimiento. Suráfrica ha enviado soldados a las misiones de paz en el Congo y Darfur, pero no tiene los recursos necesarios para imponer soluciones. Las limitaciones de su diplomacia se ven, sobre todo, en Zimbabue, donde el poderoso presidente Robert Mugabe controla la espiral descendente de su país (puesto 15). Mbeki ha optado por lo que llama "diplomacia tranquila" en sus tratos con Mugabe, pero muchos observadores creen que Pretoria está apuntalando a un dictador en lugar de prevenir una crisis política en ciernes. Nigeria, el país más poblado de África, también es un Estado débil (puesto 54). Su Gobierno está consumido por la tarea de limpiar la corrupción y mediar en las graves tensiones sectarias. Aunque fuera capaz de superar sus propias dificultades, es evidente que Nigeria no está en situación de exportar estabilidad.
El dinero de la guerra
El poder, como decía Mao, puede surgir del cañón de un arma, pero tener muchos cañones no significa necesariamente tener un país poderoso. Hemos comparado las puntuaciones en el Índice con el gasto militar de cada país y hemos descubierto que los Estados débiles pueden tener presupuestos de defensa pequeños, medianos, grandes y gigantescos. Yemen es el octavo más vulnerable, y dedica un increíble 7,8% de su PIB al gasto militar. La nación más indefensa, Costa de Marfil, sólo dedica el 1,2%. Liberia y la República Democrática del Congo también tienen presupuestos modestos. Eritrea, Angola, Arabia Saudí, Yemen y Bahrein, cinco de los países con mayor inversión en armas del mundo (como porcentaje del PIB), son vulnerables.
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Toma y daca
Cuando los países proporcionan ayuda económica exterior, lo hacen por muchos motivos: impulsos humanitarios, preocupaciones estratégicas, política de grupos de interés y simple inercia burocrática. Hemos comparado el volumen de ayuda exterior per cápita que reciben los países con las puntuaciones del Índice y hemos descubierto que aquellos con mayor riesgo de hundimiento obtienen una ayuda mísera. La excepción son los que han sufrido una intervención militar internacional. Afganistán, Bosnia, República Democrática del Congo, Irak y Sierra Leona reciben un volumen de ayuda externa por encima de la media (Bosnia es el que más obtiene, con diferencia). Estados de alto riesgo que reciben poca ayuda, como Sudán y Corea del Norte, tienen unos gobiernos parias, así que sus habitantes sufren por los pecados de sus dirigentes.
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Desfile de pacificadores
La intervención extranjera no es la panacea para los países en crisis. La República Democrática del Congo, que acoge una fuerza de paz de la ONU de 16.000 miembros, es el segundo país de la clasificación. Irak es el cuarto más vulnerable. Haití es el décimo, Afganistán el decimoprimero y Bosnia ocupa el puesto 21º.
Congo, Haití y Sudán alojan lo que se podría denominar una fuerza de paz de baratillo. En ninguno de estos países las tropas multinacionales tienen el poder suficiente para controlar el territorio. Por ejemplo, el pequeño contingente de la Unión Africana en Sudán no ha conseguido impedir las atrocidades que siguen sucediendo en la región de Darfur. De hecho, en estos lugares, los destacamentos internacionales se han convertido a veces en una facción más, dentro de unas situaciones ya abarrotadas de bandos en disputa. En el otro lado del espectro está la intervención aplastante, como la de Bosnia en 1995. Allí, las tropas extranjeras consiguieron instaurar un protectorado internacional. No hay duda de que la posición de Bosnia en el Índice es mejor que si las fuerzas de paz nunca hubieran actuado, pero algunos observadores creen que la desmesurada presencia extranjera ha obstaculizado el desarrollo político del país. Diez años después de la intervención, nadie cree que las tropas vayan a irse pronto.
Irak y Afganistán se encuentran entre los dos extremos. En ambos países, las fuerzas dirigidas por Estados Unidos derrocaron a los gobiernos, pero no establecieron protectorados. Unas elecciones relativamente rápidas instauraron unos regímenes nuevos y frágiles que ahora luchan por hacerse con el control. El futuro de estos experimentos de reconstrucción nacional influirá en el abanico de opciones para próximas intervenciones extranjeras.
PREGUNTAS SOBRE EL ÍNDICE DE 'ESTADOS FALLIDOS'
Una visión trasnacional de las reacciones ante los Estados fallidos es la que presenta el estudio británico sobre la inestabilidad de las naciones Investing in Prevention: An International Strategy to Manage Risks of Instability and Improve Crisis Response (Unidad Estratégica del Primer Ministro, Londres, 2005). La Dirección de Inteligencia de la CIA subvencionó un análisis sobre el hundimiento de los Estados cuyas conclusiones se pueden leer, en parte, en State Failure Task Force Report: Phase III Findings (Science Applications International Corporation, McLean, Virginia, Estados Unidos, 2000), elaborado por Jack Goldstone, Ted Gurr y otros.
Pueden leerse buenos estudios sobre países en conflicto en Ending Civil Wars: The Implementation of Peace Agreements (Lynne Rienner, Boulder, Colorado, EE UU, 2002), editado por Stephen John Stedman, Donald Rothchild y Elizabeth Cousens. El polémico politólogo estadounidense Francis Fukuyama destaca la construcción de las instituciones fundamentales del Estado en State-Building: Governance and World Order in the 21st Century (Cornell University Press, Ithaca, Nueva York, 2004). Para un examen detallado de las actuaciones de Naciones Unidas en los últimos esfuerzos de reconstrucción nacional, ver You, the People: The United Nations, Transitional Administration, and State-Building (Oxford University Press, Nueva York, 2004), de Simon Chesterman. También conviene consultar la obra colectiva Los retos humanitarios del siglo XXI (Universidad de Valencia, 2004), de Francisco Aldecoa, Antonio Remiro Brotons y otros, en la que se analizan los desafíos que plantean los Estados débiles a la comunidad internacional en el ámbito de los derechos humanos.
Casi 2.000 millones de seres humanos viven en países que están cerca del colapso. En el primer Índice anual de Estados fallidos, FP y el Fondo por la Paz clasifican los países al borde de la ruina.
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El secretario general de Naciones Unidas, Kofi Annan, ha advertido de que "ignorar a los Estados fallidos crea problemas que, en ocasiones, se vuelven contra nosotros". El presidente francés, Jacques Chirac, ha hablado de "la amenaza que suponen los países fracasados para el equilibrio mundial". Antes, a los dirigentes internacionales les preocupaba la acumulación de poder. Ahora, les inquieta su ausencia. Los Estados fallidos han vivido una odisea extraordinaria que les ha llevado desde la periferia hasta el centro de la política mundial. Durante la guerra fría, el fracaso de los Estados se juzgaba a través del prisma del conflicto entre las potencias y no solía considerarse un peligro en sí. En los 90, los Estados frágiles eran competencia de organizaciones humanitarias y activistas de los derechos humanos, aunque empezaron a llamar la atención de la única superpotencia, EE UU, que encabezó intervenciones en Somalia, Haití, Bosnia y Kosovo.
Sin embargo, para los llamados realistas en materia de política exterior, estos países y los problemas que suscitaban eran una mera distracción de los aspectos más serios de la geopolítica. Ahora da la impresión de que les importan a todo el mundo. Las peligrosas exportaciones de los Estados débiles -terroristas internacionales, capos del narcotráfico, arsenales de armas- son tema de interminable discusión y preocupación. Sin embargo, sigue habiendo incertidumbre sobre la definición y la dimensión del problema. ¿Cómo se sabe que un país es un Estado fallido? Por supuesto, un gobierno que ha perdido el control de su territorio o el monopolio del uso legítimo de la fuerza se ha ganado la etiqueta. Pero el fracaso puede tener rasgos más sutiles. Por ejemplo, algunos regímenes carecen de la autoridad para tomar decisiones colectivas o de la capacidad necesaria para garantizar los servicios públicos. En otros países, la población vive por completo del mercado negro, no paga los impuestos o practica la desobediencia civil a gran escala. La intervención externa puede ser tanto un síntoma como un desencadenante del derrumbamiento de una nación. Un Estado fallido puede verse sometido a restricciones involuntarias de su soberanía -por ejemplo, sanciones políticas o económicas-, a la presencia de tropas extranjeras en su territorio o tal vez a otras limitaciones militares como zonas de exclusión aérea.
¿Cuántas naciones corren el grave riesgo de hundimiento? El Banco Mundial ha identificado alrededor de treinta "países de rentas bajas que viven bajo presión", y el Departamento Británico de Desarrollo Internacional ha catalogado 46 Estados frágiles en situación preocupante. Un informe encargado por la CIA fija el número de Estados fallidos en 20.
Los ‘Estados débiles’ se encuentran sobre todo en África, pero también están en Asia, Europa del Este, América Latina y Oriente Medio
Con el fin de presentar una imagen más exacta del alcance y las implicaciones del problema, el Fondo para la Paz -una organización independiente norteamericana- y FOREIGN POLICY han elaborado una lista mundial de Estados débiles y fallidos. En función de 12 indicadores sociales, económicos, políticos y militares, hemos clasificado 60 países por orden de vulnerabilidad a un conflicto violento interno. El Fondo para la Paz calculó las puntuaciones en cada indicador utilizando un programa que analiza datos extraídos de decenas de miles de medios internacionales y locales en la segunda mitad de 2004 (para una explicación completa de las 12 categorías, véase www.fp-es.org o www.fundforpeace.org). El Índice resultante ofrece un perfil del nuevo desorden mundial en el siglo XXI, y demuestra que este problema es mucho más serio de lo que suele creerse. Alrededor de 2.000 millones de personas viven en países inseguros, con diversos grados de vulnerabilidad a una guerra civil generalizada. La inestabilidad que diagnostica el Índice tiene muchas facetas. En la República Democrática del Congo o Somalia el hundimiento es visible desde hace años y se manifiesta en conflictos armados, hambruna, brotes de enfermedades y oleadas de refugiados. En cambio, en otros casos la inestabilidad es más difícil de comprobar. Muchas veces, los elementos corrosivos no han emprendido aún hostilidades abiertas y las presiones bullen debajo de la superficie. En numerosos países del ranking existen grandes zonas de territorio al margen de la ley, pero no siempre están en clara rebelión contra las instituciones del Estado.
El conflicto puede estar concentrado en territorios locales que buscan la autonomía o la secesión (como en Filipinas y Rusia). En otros países, la inestabilidad consiste en luchas ocasionales, mafias del narcotráfico o caudillos que controlan amplias zonas (como en Afganistán, Colombia y Somalia). A veces, el derrumbe se produce de forma repentina, pero a menudo consiste en un deterioro lento e imparable de las instituciones sociales y políticas (Zimbabue y Guinea Conakry). Algunos países recién salidos de conflictos pueden estar mejorando, pero tienen peligro de retroceder (Sierra Leona y Angola). El Banco Mundial ha llegado a la conclusión de que, en el plazo de cinco años, la mitad de los países que salen de una guerra civil vuelven a caer en ella, en una espiral de bajada en picado (Haití y Liberia).
Los 10 Estados en mayor situación de riesgo dentro de esta clasificación han dado ya claras muestras de hundimiento. Costa de Marfil, un país dividido por la mitad a causa de la guerra civil, es el más vulnerable a la desintegración; seguramente se desmoronaría por completo si se fueran las fuerzas de paz de la ONU. Le siguen la República Democrática del Congo, Sudán, Irak, Somalia, Sierra Leona, Chad, Yemen, Liberia y Haití. En el Índice se incluyen otros cuya inestabilidad no es tan evidente, como Bangladesh (17), Guatemala (31), Egipto (38), Arabia Saudí (45) y Rusia (59).
Los Estados débiles se encuentran sobre todo en África, pero también están en Asia, Europa del Este, Latinoamérica y Oriente Medio. Hace años que los expertos hablan de un "arco de inestabilidad", una expresión que empezó a usarse en los años 70 para designar una "media luna musulmana" que se extendía desde Afganistán hasta los istanes del sur de la antigua Unión Soviética. Nuestro estudio indica que es un concepto demasiado estrecho. La geografía de los Estados fallidos revela un territorio que va desde Moscú hasta México DF, mucho más amplio de lo que indicaría ese "arco" y que supera los límites del mundo islámico.
Esta clasificación no proporciona ninguna solución fácil para reforzar a los países al borde del abismo. Casi todo el mundo está de acuerdo en que las elecciones ayudan a reducir los conflictos. No obstante, si están manipuladas, se realizan en plenos combates o atraen a un número escaso de votantes, pueden resultar ineficaces o incluso perjudiciales para la estabilidad. La democracia electoral parece haber tenido poca influencia en la normalidad de países como Irak, Ruanda, Kenia, Venezuela, Nigeria e Indonesia.
¿Cuáles son las primeras señales de alarma de un Estado fallido? Entre los 12 indicadores que utilizamos, hay dos que aparecen constantemente en los primeros puestos. El desarrollo desigual es un rasgo común a casi todos, lo cual indica que el mal reparto de la riqueza en el interior del país -y no sólo la pobreza- aumenta la inestabilidad. También ocupan un lugar destacado la criminalización y la pérdida de legitimidad del Estado, que se produce cuando a sus instituciones se las considera corruptas, ilegales o ineficaces. En una situación así, es frecuente que la población traslade su lealtad a otros dirigentes: partidos de la oposición, caudillos, nacionalistas étnicos, personajes del clero o fuerzas rebeldes. Los factores demográficos, en especial los refugiados, las poblaciones desplazadas en el interior del país y la degradación ambiental también están presentes, así como las violaciones constantes de los derechos humanos. Identificar los indicios del derrumbamiento de un Estado es más fácil que elaborar soluciones, pero alertar de que un país tiene probabilidades de hundirse seguramente es un primer paso necesario.
La pesadilla nuclear
Para quienes están cerca del epicentro, el hundimiento de un Estado siempre es aterrador, y una pesadilla si tiene armamento nuclear. Cuatro países de nuestra lista son especialmente preocupantes por su capacidad o su ambición nuclear. Corea del Norte, un régimen aislado con una visión del mundo hostil, está en el puesto 13 de las naciones en peligro de derrumbarse. Pakistán, en el puesto 34, posee un arsenal considerable. Irán, al que EE UU acusa de estar buscando armas, está en el 57, aún en la zona de peligro. Rusia, con su inmenso arsenal, está en el 59. Si cualquiera de estos regímenes empieza a tambalearse, seguramente se producirá una carrera desesperada para salvaguardar este tipo de armas (o los elementos para su fabricación).
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La historia reciente nos ofrece un ejemplo perfecto de cómo asegurar estos arsenales. Los nuevos Estados de Ucrania, Bielorrusia y Kazajistán tenían armas atómicas en su territorio cuando se desintegró la URSS, en 1991. Después de intensas negociaciones, aceptaron cederlas y posteriormente se unieron al Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP). En total, Moscú recuperó aproximadamente 3.400 cabezas. Del mismo modo, Suráfrica renunció a todo su programa cuando el régimen del apartheid negoció la transición hacia la democracia, en 1989. Más tarde, el país se incorporó al TNP.
Las posibilidades de proteger las cabezas nucleares cuando se hunde un Estado dependen de cómo se produzca este proceso. Si la caída va acompañada de saqueos y disturbios generalizados, la tarea puede ser imposible. La presencia de grupos islámicos radicales en Pakistán hace que su arsenal preocupe especialmente. Incluso se ha dicho que el Pentágono dispone de planes de emergencia para salvaguardar las armas nucleares paquistaníes en caso de un golpe de Estado o un conflicto civil, pero los expertos reconocen que sería muy poco probable poder localizarlas rápidamente.
Fuera de foco
¿Qué ocurre cuando un Estado se derrumba y nadie se da cuenta? Esta pregunta no resulta tan absurda en muchas partes del mundo. Hemos comparado las puntuaciones del Índice con el número per cápita de reportajes escritos sobre los países. Irak deja muy atrás a las demás naciones en situación de riesgo: recibe cinco veces más atención que Afganistán y Bosnia. Los Estados en mayor situación de peligro, como Costa de Marfil, Somalia y la República Democrática del Congo, apenas aparecen en la prensa.
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Cuando caen los poderosos
Cuando se derrumba un Estado de gran tamaño todo el mundo se entera, y algunos vecinos desafortunados incluso pueden caer con él. Entre los países en la zona de peligro del Índice están Indonesia (242 millones de habitantes), Pakistán (162 millones), Rusia (143 millones) y Nigeria (129 millones). La República Democrática del Congo (60 millones) ya ha fracasado más de una vez en muchos aspectos, y se calcula que los conflictos y enfermedades resultantes han costado, como mínimo, tres millones de vidas. Las experiencias del Congo y la antigua Yugoslavia sugieren que un derrumbe de esta dimensión puede generar conflictos menores que crean malestar en la región y crisis humanas. El desmoronamiento del Congo se vio precipitado, en parte, por el caos de Ruanda, y motivó la intervención militar de siete países. Este conflicto, denominado "la primera guerra mundial de África", engendró la amenaza de que hubiera toda una región fallida. La desintegración de Yugoslavia, que, en comparación con otros Estados, era relativamente pequeña, desencadenó una huida de refugiados a Europa occidental y desestabilizó a varios países vecinos. Tuvieron que pasar tres años y más de 250.000 muertes hasta que las fuerzas de la OTAN, dirigidas por Estados Unidos, pudieron restablecer el orden.
La intervención externa para ayudar a un Estado fallido es más difícil cuando se trata de un país grande en plena agonía. Lo positivo es que, como hay tanto en juego, existen más probabilidades de que la comunidad internacional se comprometa en serio. Sin embargo, las necesidades logísticas y de tropas para cualquier intervención humanitaria o pacificadora pueden ser abrumadoras. El intento de establecer el orden en Irak (sólo 26 millones de habitantes) ha puesto a prueba los recursos del Ejército más poderoso del mundo
¿Combustible para el fracaso?
El descubrimiento de grandes reservas de petróleo y gas ha sido un tremendo impulso para muchas economías nacionales. ¿Pero ayuda verdaderamente el oro negro a tener un gobierno estable?
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Los politólogos han acuñado el término "petroestado" para calificar a un país que depende de los ingresos del petróleo y el gas, pero está lastrado por unas instituciones débiles, un sector público ineficaz y una enorme disparidad de poder y riqueza. Algunos expertos afirman que las grandes economías del crudo impiden muchas veces el desarrollo de instituciones estables y transparentes, un fenómeno llamado "la maldición de los recursos". José Ramos-Horta, ministro de Exteriores de Timor Oriental, ha expresado su preocupación porque su pequeño país no sea capaz de resistir las tentaciones que surgirán cuando empiece a explotar sus campos marinos de gas y petróleo con ayuda de Australia.
El Índice sugiere que numerosos Estados con estos recursos están en situación vulnerable. Irak, que alberga las segundas reservas de petróleo del mundo, es el cuarto país más frágil, aunque las causas de su estabilidad son muy variadas. Chad, que ha negociado un gran contrato de oleoductos con empresas privadas y el Banco Mundial, es el séptimo más indefenso. Venezuela, rico en petróleo y gobernado por el imprevisible Hugo Chávez, está en el puesto 21. No obstante, la mayoría de los países con abundancia energética están en la parte final de la lista, es decir, son vulnerables pero han conseguido crear y conservar cierta estabilidad. Son Estados -Arabia Saudí, Indonesia, Bahrein y Nigeria, entre otros- que han llenado sus arcas con el dinero del oro negro. Pero ese dinero puede tener un grave coste político.
La brecha continental
Siete de los 10 Estados más débiles están en África. Varios de ellos, como Liberia, la República Democrática del Congo y Sierra Leona, han sufrido guerras civiles a gran escala. Sudán padece lo que varios observadores han calificado de genocidio. ¿Está condenada África a ser el primer proveedor de Estados fallidos?
Hace 10 años había grandes esperanzas de que Suráfrica y Nigeria ayudaran a cubrir el vacío de buen gobierno en el continente. Hoy, esa esperanza ha disminuido. El presidente surafricano, Thabo Mbeki, acumula puntos con las compañías aéreas en sus intentos por resolver numerosas crisis africanas, pero, a menudo, sus intervenciones carecen de seguimiento. Suráfrica ha enviado soldados a las misiones de paz en el Congo y Darfur, pero no tiene los recursos necesarios para imponer soluciones. Las limitaciones de su diplomacia se ven, sobre todo, en Zimbabue, donde el poderoso presidente Robert Mugabe controla la espiral descendente de su país (puesto 15). Mbeki ha optado por lo que llama "diplomacia tranquila" en sus tratos con Mugabe, pero muchos observadores creen que Pretoria está apuntalando a un dictador en lugar de prevenir una crisis política en ciernes. Nigeria, el país más poblado de África, también es un Estado débil (puesto 54). Su Gobierno está consumido por la tarea de limpiar la corrupción y mediar en las graves tensiones sectarias. Aunque fuera capaz de superar sus propias dificultades, es evidente que Nigeria no está en situación de exportar estabilidad.
El dinero de la guerra
El poder, como decía Mao, puede surgir del cañón de un arma, pero tener muchos cañones no significa necesariamente tener un país poderoso. Hemos comparado las puntuaciones en el Índice con el gasto militar de cada país y hemos descubierto que los Estados débiles pueden tener presupuestos de defensa pequeños, medianos, grandes y gigantescos. Yemen es el octavo más vulnerable, y dedica un increíble 7,8% de su PIB al gasto militar. La nación más indefensa, Costa de Marfil, sólo dedica el 1,2%. Liberia y la República Democrática del Congo también tienen presupuestos modestos. Eritrea, Angola, Arabia Saudí, Yemen y Bahrein, cinco de los países con mayor inversión en armas del mundo (como porcentaje del PIB), son vulnerables.
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Toma y daca
Cuando los países proporcionan ayuda económica exterior, lo hacen por muchos motivos: impulsos humanitarios, preocupaciones estratégicas, política de grupos de interés y simple inercia burocrática. Hemos comparado el volumen de ayuda exterior per cápita que reciben los países con las puntuaciones del Índice y hemos descubierto que aquellos con mayor riesgo de hundimiento obtienen una ayuda mísera. La excepción son los que han sufrido una intervención militar internacional. Afganistán, Bosnia, República Democrática del Congo, Irak y Sierra Leona reciben un volumen de ayuda externa por encima de la media (Bosnia es el que más obtiene, con diferencia). Estados de alto riesgo que reciben poca ayuda, como Sudán y Corea del Norte, tienen unos gobiernos parias, así que sus habitantes sufren por los pecados de sus dirigentes.
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Desfile de pacificadores
La intervención extranjera no es la panacea para los países en crisis. La República Democrática del Congo, que acoge una fuerza de paz de la ONU de 16.000 miembros, es el segundo país de la clasificación. Irak es el cuarto más vulnerable. Haití es el décimo, Afganistán el decimoprimero y Bosnia ocupa el puesto 21º.
Congo, Haití y Sudán alojan lo que se podría denominar una fuerza de paz de baratillo. En ninguno de estos países las tropas multinacionales tienen el poder suficiente para controlar el territorio. Por ejemplo, el pequeño contingente de la Unión Africana en Sudán no ha conseguido impedir las atrocidades que siguen sucediendo en la región de Darfur. De hecho, en estos lugares, los destacamentos internacionales se han convertido a veces en una facción más, dentro de unas situaciones ya abarrotadas de bandos en disputa. En el otro lado del espectro está la intervención aplastante, como la de Bosnia en 1995. Allí, las tropas extranjeras consiguieron instaurar un protectorado internacional. No hay duda de que la posición de Bosnia en el Índice es mejor que si las fuerzas de paz nunca hubieran actuado, pero algunos observadores creen que la desmesurada presencia extranjera ha obstaculizado el desarrollo político del país. Diez años después de la intervención, nadie cree que las tropas vayan a irse pronto.
Irak y Afganistán se encuentran entre los dos extremos. En ambos países, las fuerzas dirigidas por Estados Unidos derrocaron a los gobiernos, pero no establecieron protectorados. Unas elecciones relativamente rápidas instauraron unos regímenes nuevos y frágiles que ahora luchan por hacerse con el control. El futuro de estos experimentos de reconstrucción nacional influirá en el abanico de opciones para próximas intervenciones extranjeras.
PREGUNTAS SOBRE EL ÍNDICE DE 'ESTADOS FALLIDOS'
Una visión trasnacional de las reacciones ante los Estados fallidos es la que presenta el estudio británico sobre la inestabilidad de las naciones Investing in Prevention: An International Strategy to Manage Risks of Instability and Improve Crisis Response (Unidad Estratégica del Primer Ministro, Londres, 2005). La Dirección de Inteligencia de la CIA subvencionó un análisis sobre el hundimiento de los Estados cuyas conclusiones se pueden leer, en parte, en State Failure Task Force Report: Phase III Findings (Science Applications International Corporation, McLean, Virginia, Estados Unidos, 2000), elaborado por Jack Goldstone, Ted Gurr y otros.
Pueden leerse buenos estudios sobre países en conflicto en Ending Civil Wars: The Implementation of Peace Agreements (Lynne Rienner, Boulder, Colorado, EE UU, 2002), editado por Stephen John Stedman, Donald Rothchild y Elizabeth Cousens. El polémico politólogo estadounidense Francis Fukuyama destaca la construcción de las instituciones fundamentales del Estado en State-Building: Governance and World Order in the 21st Century (Cornell University Press, Ithaca, Nueva York, 2004). Para un examen detallado de las actuaciones de Naciones Unidas en los últimos esfuerzos de reconstrucción nacional, ver You, the People: The United Nations, Transitional Administration, and State-Building (Oxford University Press, Nueva York, 2004), de Simon Chesterman. También conviene consultar la obra colectiva Los retos humanitarios del siglo XXI (Universidad de Valencia, 2004), de Francisco Aldecoa, Antonio Remiro Brotons y otros, en la que se analizan los desafíos que plantean los Estados débiles a la comunidad internacional en el ámbito de los derechos humanos.
Domingo, 24 de Julio de 2005 17:34
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